上田正树

当政治形势的发展使得如何治理这一政治决断不能被回避时，政治决断就只能以成文宪法之外的方式被做出了。

（5）名字中含有冷僻字的。在有关姓名登记的行政诉讼中，法院对于登记机关拒绝登记所依据的规范性文件，是否实行合法性及合宪性审查，此乃姓名权公法限制能否获得救济之关键，亦为衡量姓名登记法治化程度的标尺。

如台湾嘉义县曾发生黄茂林诉水上乡户政事务所案。[5] 参见河南省荥阳市人民法院（2013）荥行初字第14号判决书。然而，就是这种合法性与正当性均不存疑问的司法审查，亦未见各地法院在姓名登记诉讼案件中尝试为之。以上研究表明，既有的姓名登记法律规范制度存在规范陈旧、留有漏洞或空白及规范冲突等诸多不足之处。致力于保障个人人格自由发展的现代宪法，都无一例外地认可或赋予每个人享有选取、使用及变更其姓名的权利，姓名权属于宪法上的一项基本权利。

如上所述，国家公权力侵犯姓名权的最主要的方式，就是将姓名登记由登记制转化为许可制，限制乃至剥夺公民个人所享有的宪法上的姓名权。感谢日本法学博士张挺为获取本案例所提供的协助。注释: [1] 在已有相关成果中，仅郑磊博士对德国和奥地利的邦政府提请资格进行过简略的研究，参见郑磊：《宪法审查的启动要件》，法律出版社2009年版，第226页。

21个国家在提请对象上共有四种组合情形：①9个国家仅选择第一类（3甲，5乙，1甲+乙）。而提出审查建议，能否进行正式审查程序，还要经常委会工作机构进行研究，看是否必要。（二）省级人大常委会在人大纵向结构中的纽带作用 省级人大及其常委会是联系省以下地方各级人大与全国人大的纽带。关于法律询问答复制度去留的讨论可参见林彦：《法律询问答复制度的去留》，载《华东政法大学学报》2015年第1期），更未注意到省级人大常委会作为法律询问提出者的积极角色。

可见，省级人大常委会在法律询问答复程序中发挥了最重要的提请作用。[2] 本文所谓地方是以中国宪法为基准的，即凡与中央相对的都属于地方范畴，虽然特定国家的邦、大区在其本国宪法中并非狭义地方，但与我国的省等地方在层级上却具有可比性。

第二，省级人大常委会应按照特定条件受理辖区内各级各类国家机关（如本省辖区内的地方法院）提出的请求，在筛选和过滤的基础上向全国人大常委会提出审查要求。学者通常将地方人大及其常委会的宪法监督权范围限定在主要指向由它们产生的地方国家机关及其组成人员，即限于地方国家机关直接执行宪法的违宪行为尤其是地方有关国家机关及其领导人的违法违宪行为。在此权力结构中，省级人大及其常委会既接受全国人大常委会指导又具有指导下级人大的功能，同时还需要全面和及时地反映本行政区域内人民的利益与意愿并向全国人大作适当传达。从活跃的法律询问提出者迈向可能的法规审查要求者，这对省级人大常委会来说将是实质性但绝非不可能的进步，而且功在千秋。

关于法律询问答复效力的研究可参见褚宸舸：《论答复法律询问的效力——兼论全国人大常委会法工委的机构属性》，载《政治与法律》2014年第4期。上下级人大及其常委会同属人大系统，省以下人大及其常委会在遇到法律疑难问题时，只能在系统内求助于上级国家权力机关，而非行政机关、审判机关或检察机关。可见，地方议会提请的主要功能是调整央地关系（尤其是保障地方自治权）和维护法制统一，次要功能是对地方议会少数派进行程序保护、解决不同地方之间的利益冲突和监督地方行政。[15] 林来梵主编：《宪法审查的原理与技术》，法律出版社2009年版，第14-23页。

[38] 参见前注21，张春生书，第257页。一方面，与其他四类要求主体是单一主体不同，省级人大常委会是一个群体，它由22个省（不含台湾省）、5个自治区和4个直辖市的人大常委会构成，因此不仅亦可如其他四大要求主体那样在地域上涵盖全国，而且正可以发挥所谓不把鸡蛋放在同一个篮子里的风险对冲效应。

之所以有此差别是因为，审查要求在性质上是特定国家机关的公权力，因此具有正式性、公定力和强制性，也必然产生审查程序启动的后果。（三）省级人大常委会审查要求资格的立体性 值得强调的是，省级人大常委会在我国国家权力的纵向层级上看是省级，不同于其他四类最高的要求主体，但这正是省级人大常委会的优势而非劣势。

前述方案若能全部或部分实施，将彻底激活我国的法规审查制度，省级人大常委会也将成为五类要求主体中最具活力者。在具体分布上包括省以下人大及其常委会在立法工作、人事任免、监督工作、代表选举等方面遇到问题向省级人大常委会请求解答，省级人大常委会亦认为相关法律问题构成疑难，因此经筛选后将问题转交全国人大常委会法工委请求答复。此种规范建构具有重要意义，立法法虽然赋予国务院等五类主体对三类法规的审查要求资格，但这些资格的法律性质、功能定位和在不同主体间的分工等却语焉不详，由此给审查要求的实际提出造成了不便和困扰，导致要求审查程序长期搁置。[38] 在全国人大常委会正式公布的186件[39]法律询问答复中，有137件是基于省级人大常委会（具体为其各委员会、工作机构等）提请而作出的，占73.7%。也就是说，法规审查要求权在建立之后可能存在不被行使的风险，当这种风险实际存在时，要求权在被分配给多个主体时，其不被行使的风险在理论上自然会有所降低，反过来讲，省级人大常委会由于群体数量多、地域差异大因此更可能产生提出审查要求的需求。本文试图打通宪法审查理论与地方制度法学的隔阂，充分阐释立法法第99条的含义，从而对省级人大常委会的审查要求权进行规范建构。

[24] 熊英：《地方立法中的地方保护主义》，载《中国改革》2005年第11期。立法法规定的五类要求审查主体在宪法中具有范围各异的核心职权，因此其要求管道也有容量之别，核心职权涵盖范围越广，要求管道的容量越大，审查要求权的潜在价值也就越高。

[25]前述两种利益冲突的解决尚未被纳入法治轨道，省级人大常委会作为省级整体利益的代表者，其审查要求可能为区域利益冲突的法治化解决带来契机。排除本省各级行政机关、审判机关和检察机关的执法活动适用违宪违法行政法规在结构上较为复杂，因为地方各级行政机关、审判机关与检察机关在受地方人大监督的同时还与其同本系统上级机关存在职权上的联系，而且各自的联系方式因权力性质不同而颇具差别，其受省级人大常委会宪法监督的形式也应有所区别。

据《立法法释义》所言，在以往的工作中，对于宪法、法律、行政法规在本行政区域内贯彻时遇到的具体问题，它们（指省级人大常委会）经常向全国人大常委会的工作机构提出，要求予以解答，同时它们又是向全国人大常委会报送法规备案的单位，因此立法法赋予它们提出审查要求的权力。地方议会提请审查的对象总体上分为三大类。

就规范可行性而言，回到前文所述的省级人大常委会的宪法地位，它作为本省人民的代表机关，需要倾听本省人民的诉求并代表其利益，更必须回应省人大代表、代表团等内部机构的激发作用，作为省级国家权力机关常设机关，它必然与辖区内的各级国家权力、行政权、审判权和检察权之行使存在实质性关联，因此必须回应辖区内各级各类国家机关的激发作用。依宪治国的核心价值要求法规审查程序有效发挥作用，通过审查程序来剔除违宪违法的法规，从而实现社会治理的法治化和基本人权保障的制度化。第四，省级人大常委会可要求全国人大常委会审查各类法规的合宪性和合法律性，与其他四类要求主体不存在审查对象上的明确分工。尽管在概念和用语上不甚明确，但就其具体制度构造、基本原则和立宪背景及主旨来看，我国现行宪法在文本上确认一定程度的地方自治权乃不争之事实（参见王建学：《我国的地方自治：宪法文本的解读与现实状况的考察》，载《厦门大学法律评论》2006年第12辑，廖益新主编，厦门大学出版社2006年版，第53页），正因如此，省级人大才具有代表本省利益的宪法功能。

[11] 这排除了与地方无关的中央国家机关间权限争议，比如，德国宪法中的机关权限争议分为机构争议（即联邦各机构间的冲突）和联邦与州争议两类，邦政府或议会得提请的是联邦与州争议，具体参见[德]克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特：《德国联邦宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第86、110页。另一方面，省级人大及其常委会是地方各级人大中数量最为适中的（31个），不会因数量过多[20]而大幅增加与全国人大常委会的沟通联络成本。

省级人大常委会在该程序中极为活跃，只可惜它的贡献从未引起宪法研究者的注意。但遗憾的是，法规审查程序自2000年设立以来一直因动力不足而处于沉睡之中。

（二）省级人大常委会审查要求资格的管道性 审查要求权是一种程序性权力，只存在行使与否的问题，行使则将审查诉求送达全国人大常委会，不行使则闲置送达通道，相比之下，立法、行政和司法等实体性权力则还存在如何行使的问题，如省级人大常委会行使立法权不仅要决定是否制定地方性法规，更要决定地方性法规的内容。（二）地方议会提请主体形式的比较 地方议会的提请主体形式具有多样性，并且体现于不同的维度中。

将我国的审查要求权置于比较宪法审查制度中，并且按照拘束力强弱对各种提请形式进行排序，会更准确揭示我国审查要求的权力性质。其中欧洲最为集中，不仅数量最多，在实行专门机构审查模式国家中的比例也最高，40个欧洲国家中有31个实行专门机构审查模式，这31个国家中有12个通过宪法赋予地方议会提请主体资格。学术界普遍期待五类国家机关提出审查要求，但从未试图阐明立法法第99条的含义。表3：省级人大常委会提出法律询问情形分类表 第一，省级人大常委会主动提出法律询问的比例最高，说明省级人大及其常委会具有就自身工作所遇法律疑难问题提出询问的强烈需求，包括省级人大及其常委会自身的立法工作、人事任免、监督工作、代表工作等各个方面，以及在对下级人大及其常委会的地方性法规、自治条例和单行条例进行备案或批准审查的过程中发现法律疑难问题。

[39] 数据来源于两方面：一是全国人大常委会法制工作委员会编：《法律询问答复（2000-2005）》，中国民主法制出版社2006年版。若后者认为相关法律问题构成疑难，则会经筛选后将问题转交全国人大常委会法工委请求答复。

我国省级人大常委会具有外国地方议会所不具备的独特宪法地位和宪法监督职责，因此其法规审查要求权可承载调整央地关系、维护法制统一、保护地方少数利益、解决地方间利益冲突和监督地方行政等全部功能，并且能够推动基本权利保障。在这40年当中，县级以上地方各级人大常委会在完善自身及同级人大建设的同时，为中国法治建设立下了汗马功劳，人大制度史中的首次质询、首次罢免、首次否决政府和法院等的工作报告均发生于地方人大，而人大常委会在其中的作用不可或缺。

除宪法监督职责外，地方各级人大及其常委会还应保证法律和行政法规的遵守和执行，可见地域意义上的法制统一是宪法第99条的价值内涵。在此意义上，外在宪法监督主要以要求审查行政法规合法性的方式来实现不同层级规范之间的法制统一。